打造政府服务新优势 抢抓城市发展新机遇

打造政府服务新优势   抢抓城市发展新机遇

——关于进一步提升无锡政府服务能力的对策建议

无锡市政协研究室

　　党的十八届三中全会指出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。当前，随着经济转型、产业升级步伐的不断加快，区域和城市之间的竞争已经跨越了硬件设施、资源要素的层面，更加注重软环境的建设，城市间发展竞争说到底是软环境的竞争，而这其中政府服务能力是核心的竞争力，它决定了一个城市软环境建设的维度。

　　无锡作为一个资源紧缺型的经济发达城市，土地资源、环境容量历来不具优势，随着国内各个城市硬环境建设日益趋同和政策扶持力度不断加大，我市要在新一轮发展中争先进位、抢抓机遇，必须围绕提升政府服务能力这个关键点，积极打造软环境建设的新优势。处在新的历史发展阶段，我们开展进一步提升政府服务能力的研究，主要是响应中央推进政府职能转变的要求，全面认识新时期提升政府服务能力的必要性和紧迫性，客观分析无锡政府服务能力建设的现状和不足，探索无锡确立政府服务新优势的路径和对策，供市委、市政府决策参考。

　　一、进一步提升政府服务能力的现实需要和深远意义

　　在当前全面深化改革背景下，无锡如何在新一轮城市竞争中继续走在前列，如何立足新的起点增创发展新优势，提高政府服务能力和水平已经成为当务之急。

　　（一）全面深化改革需要更好发挥政府服务新作用。全面深化改革，迫切要求政府管理层面从微观转向宏观，管理方式从直接转向间接，管理手段从以行政为主转向以经济与法律为主，主要解决政府在社会经济生活中越位、缺位和错位的问题，用好政府“有形之手”、放开市场“无形之手”，完善社会“自治之手”，从而激发市场活力、需求潜力和发展的内生动力。无锡要抓住全面深化改革这一重大战略机遇，围绕正确处理政府与市场的关系，进一步理清政府和市场、公民、社会的关系，科学定位政府的角色和职能，以政府权力的“正面清单”规范行政行为，以市场准入的“负面清单”激发市场活力，推进由审批型政府向服务型政府转变，政府职能从主要追求经济增长转向促进经济社会全面协调可持续发展转变。

　　（二）推进治理体系和治理能力现代化需要再造政府服务新优势。无锡正处于“转型阵痛期”，面临着经济减速、民生改善、生态环境等问题和挑战，经济社会各类深层次问题和矛盾新旧交织、纷繁复杂。加强政府服务能力建设能更加有效地扩大政府服务社会的范围，拓宽政府与市民之间沟通联系的渠道，使政府可以把更多的精力用于解决各类社会矛盾和化解社会不和谐因素。我市要按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，加快推进政府职能转变，切实转变服务理念，打破权力部门化、部门利益化的格局，创新服务手段、拓展服务内容、延伸服务领域、构建服务平台，使政府服务成为无锡的新优势。

　　（三）构筑区域竞争优势需要塑造政府服务新特色。在构筑区域竞争优势的过程中，政府服务优势越来越成为决定性因素，特别是近年来随着区域竞争日趋白热化，地区间的政策优惠趋同，对资本和高端人才已缺乏足够的吸引力，而作为评价区域发展环境的重要指标，政府服务能力正发挥着越来越关键的导向作用。因此，进一步提升无锡城市竞争力，必须立足于提升软实力，把营造廉洁、勤政、务实、高效的政务环境置于首位，适应新技术、新产业、新商业模式的发展要求，不断创新和拓展政府服务的内容和方式，打造政府服务的新高地，增强城市发展的吸引力和影响力。

　　（四）实现区域现代化需要确立政府服务新战略。随着经济的快速发展和人们生活水平的不断改善，公民对公共服务也提出了更新更高的要求，需要进一步不断健全政府公共服务体系和机制，更加重视基本民生服务、公益性基础服务、公共安全服务等，全面提高政府服务能力和水平。立足于实现区域现代化的战略需求，无锡要主动适应经济社会发展的新形势，努力扩大政府服务范围，改善政府服务质量，提供更多优质高效的公共服务产品，切实解决人民群众最关心、最现实、最直接的利益问题，构建一个安居乐业的社会形态，使广大市民生活得更有尊严、更有品质、更加幸福。

　　二、无锡政府服务能力总体评价和存在的问题

　　近年来，市委、市政府高度重视政府服务能力建设，将政府服务能力的提升作为一项系统工程来抓，以富民优先、改善民生为目标导向，通过全面推进城乡一体化、积极探索体制机制创新、深化行政审批制度改革、持续推动政务公开、狠抓机关作风效能建设等一系列扎实举措，城乡公共服务均等化取得明显成效，依法行政水平不断提高，政策服务体系逐步完善，市场监管效率全面提升，政府公共服务能力整体增强，初步形成了以服务优环境、以环境促发展的良好格局。但同时我们应该清醒地认识到，对照中共十八大提出的“要推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，建设人民满意的服务型政府”的新要求，顺应无锡在新一轮发展中确立先发优势的新需求，回应人民群众对公共服务的新期待，我市政府服务能力建设仍然存在一定差距。

　　（一）政府服务理念还滞后于经济社会发展步伐。长期以来，我市“强政府、弱社会”特征明显，传统管制理念在各级留下深刻烙印，存在“重管理、轻服务”思想，现代公共服务理念相对比较薄弱，行政命令、代民作主的管理方式形成惯性。各级政府和部门工作重心偏重于推动经济发展和基础设施建设，公共财政用于社会性公共服务支出偏低，造成公共服务产品供给在一定程度上失衡，资源和环境承载能力、社会建设和社会管理、社会保障和民生改善等方面投入不足日积月累，与经济社会发展不相适应的矛盾日益显现。

　　（二）公共服务能力和水平还跟不上社会公众需求。我市公共服务主体较为单一，导致服务方式简单、服务水平低下和寻租现象时有发生；公众与政府之间缺乏有效的互动交流，政府提供的公共服务产品与民众的需求不能很好地吻合，在一定程度上造成资源闲置与供给不足并存。推进政府职能转移、扩大政府购买服务范围尚未形成常态化的工作机制，存在政策不统一、运作不规范、购买服务资金不落实等问题。一方面，出于部门利益和团体利益，有些部门不肯放、不愿转；另一方面，受环境、政策和管理等因素制约，我市社会组织培育、发展相对缓慢，大多集中在传统领域和行业，而在高新技术产业、现代服务业、社会管理等领域数量不足、分布不均，承接能力和服务能力不强，不敢接、无力接。

　　（三）落实全面深化改革任务、转变政府职能还存在阻力。一是简政放权后，市（县）区级行政机关承担的行政审批职能和行政业务不断扩大，在原有编制、经费、人才和技术保障不变的情况下，其承接能力还难以适应，“人随职转、权随责转、费随事转”还没完全落实到位。二是随着改革的不断深化，政府对市场监管的任务更重、责任更大，目前在市场监管方面还存在着部门交叉、职能重叠以及部门间相互推诿、扯皮的现象，权力部门化、部门利益化桎梏尚未彻底打破。三是有些部门习惯于搞“暗箱操作”，而不愿意“权力在阳光下运行”，政府管理存在长官意志，依法行政意识淡薄，出现行政处罚程序不规范、随意放大自由裁量权等现象。四是我市社会信用体系建设工作尚处于起步阶段，存在缺乏统筹规划、信用信息共享机制未建立、信用服务机构规模小实力弱、信用管理人才匮乏等问题，与建立公平公正的市场环境的要求还不相适应。

　　（四）提升服务效能和降低服务成本还有较大空间。目前市级行政审批的总事项仍然较多，“放权”空间已经不大，提升服务效能有待在“简政”上下更大工夫，需要通过跨部门、跨层级行政审批（服务）流程的整合、优化、再造，进一步整合事项、简化程序、提高效能；此外，部门之间、层级之间目前还没有完全形成信息共享机制，信息系统网络建设相互隔离，“信息孤岛”现象在一定程度上影响了行政服务效能。在公共服务成本方面，服务机构臃肿、职责不明、人浮于事的现象尚未得到根治；行政服务人员缺乏成本意识、公共财物闲置等现象还一定程度存在，公共服务的运行成本较高；公共服务决策还存在盲目现象，造成部分公共资源的损耗。

　　（五）公务员队伍整体素质还有待进一步提高。按照建设服务型政府对公务员素质提出的更新标准和更高要求，我市公务员队伍整体素质还存在一定差距。部分公务员服务意识不强，大局意识、宗旨意识、责任意识淡薄，本位主义、利己主义膨胀。有的衙门习气难改，态度冷漠、服务生硬；有的精神懈怠，只做份内事，缺少责任担当；有的学习不勤、业务不精，不能适应发展新要求；有的工作标准不高，只求过得去、不求过得硬，不求有功、但求无过，对具体工作不催不办、不推不动；有的工作作风浮躁，不吃透上级精神、不注重调查研究、不注意联系实际，制订出台的政策措施或无法执行、或达不到预期效果；有的执行力差，落实政策或机械执行、或“缩水走样”。

　　三、进一步提升无锡政府服务能力的对策建议

　　建设服务型政府是一项巨大、复杂的社会工程，需要我们以改革创新的精神、攻坚克难的勇气和真抓实干的态度，进一步重塑政府理念、强化政府改革和转变治理模式，构建一个符合社会发展实际需求和广大人民群众真实愿望的服务型政府。结合无锡经济社会发展的实际情况，提出以下对策建议：

　　（一）重塑政府理念，努力构建政府服务新优势

　　政府理念决定了政府服务能力建设的维度。当前政府管理中存在的一些顽疾，究其根源往往都是执政理念和思路出了问题。对此，必须追根溯源，进一步树立现代政府理念，科学定位政府角色，切实转变政府职能，为建设服务型政府提供支撑。

　　1、树立服务为先的理念。当前，随着人口红利、资源红利、环境红利的快速消失，改革和制度红利在长三角等沿海发达地区也日显趋同效应，因此，在新一轮区域经济发展竞争中，政府服务理念将越来越成为影响全局的关键因素。“530”效应作为政府服务优势的样本，曾经为无锡引进高层次人才和项目赢得了先机。我市必须进一步强化政府服务为先的理念，对经济社会发展中的深层次矛盾及时做出回应，为企业和公民提供更多高效、优质、完善的公共服务产品。要实现从管制型政府向服务型政府转变，提高政府决策的透明度和公众参与度，在决策和管理过程中加强与企业、公民的互动，特别是对当前企业发展过程中遇到的税负、融资、劳务等方面存在的问题，要积极回应、主动解决。

　　2、确立职能有限理念。应根据我国现阶段社会发展的实际需求树立“有限政府”的全新概念，政府的职能要转到为市场主体服务、创造良好的环境上来。当前，我市要认真贯彻国务院深化行政审批制度改革、加快政府职能转变的部署要求，积极推进简政放权，注重抓好“放管”结合，确保放要放到位、管要管得好，不断优化政府行为模式，提升驾驭市场经济的能力。进一步明确政府提供服务的边界，建设服务型政府不能误解为政府提供的服务越多越好，各种非政府组织、企业单位和公民个人也是公共服务的有效提供者，要在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，创新和完善公共服务供给模式。要增强可持续发展的理念，不能再盲目追求速度、数量和规模，更多关注资源节约和环境保护，为子孙后代创造更大发展空间。

　　3、增强依法行政理念。服务型政府必然是法治政府，推进法治建设、塑造法治政府，是发展市场经济和民主政治的关键，是保护公民权利和公民自由的需要。法治政府的形成和运行，就是要使“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”，这客观上要求我们的政府管理人员必须重视和肯定人民群众的公民权利，为我国宪法所规定的公民权益的实现提供支持和保障；必须根据市场经济发展的客观规律和实际需求，积极主动地引导政府从行政主导走向法律主导；要抓住我国地方立法权扩容的机遇，积极稳妥地推进地方性法规制定工作，注重更多把一些部门管理制度上升为管理条例，使政府管理行为更好地在法律框架内运行。

　　（二）转变政府职能，构建运转协调的政府治理体系

　　进一步加大机构改革的力度，就是要科学合理地划分政府权力结构，积极稳妥地推进简政放权，加快明晰政府在各项事业中的职权范围，逐步形成政府职权精细化管理的多元化格局，最终建立科学有效的权力制约和协调机制，从而充分释放改革红利。

　　1、加快形成科学合理的权力运行机制。应借鉴先进城市的实践经验，积极探索对政府职权进行精细化划分和具体化管理，逐步形成决策权、执行权和监督权的“三权分设”，从而进一步明确行政决策责任主体、厘清政府部门职权边界、把握政府权力尺度范围，使政府部门横向之间职能无缝对接，推动政府职能向着权责一致、分工合理的高效能方向转变，彻底破除部门藩篱，防止权力部门化、部门利益化和利益个人化，最大程度地减少权力滥用等腐败违规现象的发生。首先要构建科学民主的行政决策体系，强化“有权即有责”的执政理念，建立健全行政决策负责制和重大决策失误责任追究制度，完善行政决策信息公开制度；其次要逐步探索将政府部门内部的决策权与执行权分离开来，建立起独立专业的行政执行机构，负责具体行政事务；再次要将目前种类繁多但分散失灵的监督主体形成协调统一的监督合力，适当扩大部门内部监督与社会外部监督的审议覆盖范围，尤其是加大人大、政协监督的力度，并不断完善社会群众舆情监督机制。

　　2、不断完善政府购买公共服务体系。要进一步扩大购买服务范围，完善政府购买公共服务可操作性的配套制度，制定专门的政府公共服务采购分类表和专门的分类标准，对政府购买服务的资金审核、招投标办法、社会组织与私营部门提供公共服务的退出机制等关键问题做出具体规定；对公共服务项目的申请、评审、立项、招标、签约、实施、结项、反馈等一系列环节设立具体的监管办法，并将监管责任落实到相应的部门；建立完善政府购买服务的绩效评估体系和信息公开制度，制定评估服务绩效的具体措施和办法，将政府购买服务的项目和服务绩效评估等方面的信息，通过制度化的途径告知公众，将购买公共服务的全过程置于严格的社会监督之下。

　　3、培育壮大社会组织。要加快推进政社分开，形成权责明确、依法自治的现代社会组织体制，充分发挥社会组织在社会治理中的作用，重点培育和发展公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。突出法治思维和方式，完善社会组织管理体制，通过法律明确规定社会组织的权利和责任，推进依法自治；同时要在法律层面严格规范社会组织的行为以及准入、监管、退出程序，使社会组织的登记和管理等都走上法制化轨道。积极改革社会组织管理体制，放开主管部门和登记部门双重管理体制对社会组织的不合理束缚，扶持社会组织并降低社会组织登记准入门槛，将更多符合条件的社会组织纳入合法范围之内；加强对社会组织的分类管理，针对不同种类的社会组织制定差异化并符合各自发展需要的管理框架，采取不同的监管措施与激励政策对社会组织进行监督与培育，引导社会组织积极健康地发展。

　　4、积极推进居民自治。在新型城镇化背景下，围绕建设法治政府和服务型政府的总体要求，积极推进基层行政体制改革，科学划分基层政府、社区在基层管理服务上承担的责任和义务，健全完善基层社会保障体系和管理体制，着力提升基层政府加强社会管理和处理公共事务的能力。支持居民委员会依法履责，推进社区组织“减负增效”，大力精简面向社区的任务事项、台账会议和评比表彰，规范居民委员会协助政府工作的责任主体、科目细则和保障标准，推进居民自治的制度化、规范化、程序化。完善各级社区服务体系建设规划体系，加快推进区、街道（镇）、居（村）委会三级服务设施建设，建立基本公共服务、便民利民服务和志愿互动服务相互衔接的服务体系，确保社区基本公共服务均等化、生活服务多样化和志愿互动服务制度化。构建居民自治多元参与机制，形成发动群众、社区组织、驻社区单位参与对社区公共事务的共建共管。

　　（三）深化行政审批制度改革，确保简政放权落实到位

　　通过深化行政审批制度改革，使审批事项明显减少，审批环节明显优化，审批行为更加规范，审批服务和监管更加健全，行政效能更加高效，打造一流的政务服务环境。

　　1、要落实中央精神，做好“接”。站在大局的高度，确保政令畅通，把中央和省级政府下放给地方的职能接好管好。接的部门要结合具体下放权限，主动与上级对应部门对接，梳理各项权限涉及的类别、法律法规和政策依据、申请对象、办事标准、要求和时限，编制本地承接权限的事项目录、操作规范及流程图，确保下放的经济社会事项落到实处。要引导市场和社会做好“接”的工作，把中央放给市场和社会的权力接转放开，中央明令取消的要不折不扣地放给市场和社会，要真正放到位，不得截留不得梗阻。树立社会本位理念，通过加强基础性制度建设，发挥市场机制作用，提高社会组织的自我管理能力和水平，更好发挥社会力量承担那些政府管不好管不了的事务。

　　2、要因地制宜，抓好“放”。贯彻中央改革精神并结合无锡实际，落实好“放”的举措，中央明令取消或下放的审批事项不得截留或变相保留，要最大限度地取消或下放本级政府的行政审批事项，并结合实际情况统筹好下放到区级层面的事项。要主动接受监督，“放”出权力清单，对行政权力进行逐项梳理，哪些可以由市场和社会自主决定，哪些还没有履行到位，编制出部门权力清单向社会公布。要开展行政审批流程再造，以“现实问题导向、公众需求导向、深化改革导向、审批集成导向、信息化导向”为支撑，加快部门之间和同一条线市、区、镇（街道）各层级间审批运转流程和对外服务流程优化再造，减少内部运转环节，创新对外服务流程，形成新的供内部审批用的业务流程图和公之于众的外部流程图，使办事群众和企业看得明白、听得清楚，少跑路、不费事、办成事，同时创造条件使民众更好地监督政府。

　　3、要强化责任意识，落实好“管”。很多部门和人员长期习惯通过审批和处罚实施管理,现在审批事项减少了,行政处罚规范了,就不知如何管理,也不愿管理。对此，要完善相应领域的监管法律与监管制度以预防权力滥用和规范具体权力，实施动态管理以加强事中与事后监督；要基于监管责任明确、事权与审批权同步下放、同一审批事项在不同系统同一时间内下放审批权，健全后续监管体制。要建立健全行政审批权力监督体系，完善行政审批责任追究制度，防止利用行政审批权“设租”、“寻租”。为防止行政审批权出现监管的真空，要引导公民的参与热情，通过电子监察、服务对象评价、义务监督员监督、民意调查等手段，建立多方共同参与的审批权力监督管理体系。

　　（四）优化整合政务资源，着力提升政府服务效率

　　充分利用信息化、网络化等手段，进一步整合各类政务资源，增强政务协同能力，推进信息数据共享，降低行政成本，提高行政效率和公共服务水平。

　　1、进一步加强政务平台建设。要加快推进政务服务体系建设，尽快完成“一办三中心”建设；探索建立城乡一体的同城响应系统，实现部门之间、板块之间公共服务资源的互联互通、共享互动、协同服务，当前要加快各类公共服务热线的“三合”（整合、融合、联合）步伐。要以行政审批资源集成为先导，科学整合行政服务资源，对原先零星分散不能统一管理的审批权力进行集中统一管理，以为公众提供便捷高效的无缝隙服务为目标，创建集成化的政务服务新机制，比如对行政审批中流程最长、环节最多、业务最为复杂的基本建设项目审批许可进行并联审批流程再造和机制创新等。

　　2、加快电子政务建设步伐。要积极引入信息化技术，使信息化在互联网背景下与行政审批和政务服务有机结合，打造一体化办理流程的网上政务服务中心。探索推进政务云平台建设，政务云平台结合云计算技术，相当于为政府部门搭建了一个共同的底层基础电子架构平台，它运用先进的虚拟化技术，把各个部门的传统政务迁移到该平台上进行精简、优化、整合，并通过信息化手段在政务云平台上实现各种业务流程办理和职能服务。政务云平台最大的效果是在政府部门之间、政府部门与社会服务部门之间建立“信息桥梁”，各个部门可以共享和交换这些信息资源，从而消除信息孤岛，提高行政效能，也为市民办理业务提供更快捷、便利的信息保障。从今年起，中央国家采购中心将推动政务云服务采购试点工作，率先从中央政府机关采购开始。目前宁波市首个政务云平台已在奉化启用，为我们提供了有效借鉴，无锡市要抓住时机，加快研究推进政务云平台建设。

　　3、全面推进政务公开和政府回应机制建设。针对政务公开存在的信息发布不主动不及时、晒问题太过笼统、发布渠道不通畅等问题，进一步加强制度建设，扩大公开范围、细化公开内容，除了按要求公开行政权力运行、公共监管、财政资金、公共资源配置和公共服务等信息外，还要及时、准确、全面地公开社会普遍关心、涉及群众切身利益的政府信息，同时做好依法申请公开工作。进一步推动政府回应工作，建立健全舆情收集与回应机制、主动发布机制、专家解读机制和沟通协调机制；与此同时，要用好新媒体、开辟新渠道，运用政府网站、政务微博微信等平台加强网络互动，及时将人民群众的期盼融入政府决策和工作之中，不断增强提升政府公信力、社会凝聚力的“软实力”。

　　（五）完善服务保障机制，提升政府服务整体水平

　　构建无锡政府服务新优势，必须进一步加强我市公务员队伍建设，优化财政保障制度，严格考核问责机制，建设人民满意的政府。

　　1、着力提升公务员队伍整体素质。要继续加大公务员培训的力度，按照建设服务型、法治型政府的要求，加强政治理论、政策法规、业务知识和文化素养等方面的教育和培训。公务员队伍建设要坚持问题导向，以开展党的群众路线教育实践活动为契机，对梳理出来的当前各级机关工作人员存在的问题，要逐项抓好整改落实，建立长效机制。要进一步优化公务员考核评价机制，提高群众评价权重，干部考评由上级考变为下级评，让管理服务对象来监督管理者，使权力真正在阳光下行使。总之要多措并举，努力打造一支高素质、善创新、乐奉献、敢担当的公务员队伍，成为无锡构建政府服务优势的名片。

　　2、优化财政分配制度和绩效考核机制。要立足于推进基本公共服务均等化，进一步调整公共支出结构，加大公共服务支出比重，压缩经营性投资，扩大包括教育、医疗、社会保障、城市低收入居民住房补贴等社会公共支出，通过提高基本公共服务水平缓解分配差距扩大趋势，使改革发展成果惠及广大人民群众。同时，进一步完善转移支付制度，逐步加大一般性转移支付的比重，促进区（县、市）间的基本公共服务均等化，切实建立起责权明晰、责随权移、财随事转、各尽其责的财事协同机制。提高财政运行的透明度和社会参与度，使财政运行置于广泛的社会监督之下，有效发挥公共职能。加强财政资金使用的绩效考核，严格审核各项财政支出的合理性和效益性，要对重大公共工程项目的社会效益进行评估。

　　3、强化政府服务问责制度建设。要建立严格的基层政府、部门服务问责制度，防止权力与责任脱节所导致的失职、渎职、拖延等行为，使公共服务的各个环节都处于责任状态。要进一步优化行政问责内容，抓主要人主要事、核心问题核心部门，问责关口要前移，在重大行政行为实施之前有问责性警示，防止事后行政问责时已无法挽回重大损失的被动局面。在通过党纪责任追究与政府制度约束实现行政问责常态化的同时，强化异体问责建设，建立公民满意度调查问责体系，利用各种传统媒体和新兴媒体获取民调信息，以公共参与推动社会问责；进一步完善人大的行政监督问责体系，形成定期向人大报告和接受代表质询的互动模式；发挥好政协的民主监督作用，对政府的行政行为做好谏言。

　　联系人：汤亚宾

　　职务：无锡市政协研究室副主任